ผู้ต้องขังล้นเรือนจำ : ปัญหาสำคัญ ที่ไม่มีวันเป็นวาระแห่งชาติ

ผู้ต้องขังล้นเรือนจำ : ปัญหาสำคัญ ที่ไม่มีวันเป็นวาระแห่งชาติ

* มานะ  วินทะไชย  

                   ครั้งหนึ่งของการประชุมเพื่อการพิจารณากำหนดแนวทางการพัฒนางานยุติธรรม     ที่ประชุมเห็นชอบให้กรมราชทัณฑ์ กรมคุมประพฤติ กรมพินิจและคุ้มครองเด็กและเยาวชน สำนักงาน ป.ป.ส. และสถาบันนิติวิทยาศาสตร์ เตรียมความพร้อมในส่วนที่เกี่ยวข้องในการจัดทำแผนยุทธศาสตร์แก้ไขปัญหาผู้ต้องขังล้นเรือนจำ โดยมีสำนักนโยบายและยุทธศาสตร์ สำนักงานปลัดกระทรวงยุติธรรม เป็นเจ้าภาพบูรณาการการจัดทำแผนฯ

          ผู้เขียนได้มีโอกาสเข้าร่วมสังเกตการณ์การประชุมดังกล่าว ก็ได้แต่คิดว่าผลผลิตที่จะได้จากข้อสั่งการนี้ หนีไม่พ้นเอกสารวิชาการที่ชื่อ “แผนยุทธศาสตร์แก้ไขปัญหาผู้ต้องขังล้นเรือนจำ”หากพลิกดูรายละเอียดก็คงขาดข้อมูลสำคัญที่จะได้จากหลายหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรมหลัก เช่น ตำรวจ อัยการ ศาล และหน่วยงานบังคับใช้กฎหมายอื่นๆ ที่ไม่ได้เข้าร่วมจัดทำแผนด้วย เมื่อเริ่มต้นด้วยความไม่ครบ ผลผลิตย่อมไม่สมบูรณ์ ผลลัพธ์จาการยึดถือและนำไปปฏิบัติย่อมไม่อาจคาดหวัง แต่อย่างไรก็ตามนี่ไม่ใช่ครั้งแรกของการริเริ่มที่จะแก้ปัญหาที่หมักหมม สะสม และรับรู้กันมานานในสังคมไทยอย่างปัญหาผู้ต้องขังล้นเรือนจำ กล่าวคือ มีการสัมมนาวิชาการ การจัดทำเอกสารวิจัย การทำวิทยานิพนธ์ทั้งระดับมหาบัณฑิต และดุษฎีบัณฑิต ตลอดจนการบรรจุแผนงาน/โครงการในแผนแม่บทหรือยุทธศาสตร์ระดับชาติเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าวในหลายวาระ แต่ก็ไม่มีความคืบหน้าแต่อย่างใด ตรงกันข้ามปัญหาผู้ต้องขังล้นเรือนจำกลับยิ่งทวีความเลวร้ายยิ่งขึ้นทุกวัน เห็นได้จากสภาวะผู้ต้องขังล้นเรือนจำ ผลกระทบและแนวทางแก้ไข (ปรับปรุงข้อมูลจากนัทธี    จิตสว่าง:นักโทษล้นคุกกับมาตรการทางเลือกในการปฏิบัติต่อผู้กระทำผิดโดยไม่ใช้เรือจำ) ดังนี้

                  1. สภาวะผู้ต้องขังล้นเรือนจำในเดือนมิถุนายน 2556 มีอยู่ 267,834 คน แต่ความจุปกติของเรือนจำสามารถรองรับได้เพียง 109,487 คน เท่ากับผู้ต้องขังเกินความจุของเรือนจำที่จะรองรับได้อยู่ถึง 158,347 คน และหากจะพิจารณาถึงสถิติผู้ต้องขังในรอบ 10 ปีที่ผ่านมาพบว่าจำนวนผู้ต้องขังเกินความจุปกติที่เรือนจำจะรองรับได้ในทุกปี ทั้งนี้ในปัจจุบัน จากข้อมูลศูนย์ทะเบียนประวัติผู้ต้องขัง กองแผนงาน กรมราชทัณฑ์  ผู้ต้องขังได้เพิ่มขึ้นโดยเฉลี่ยเดือนละ 3,500 – 4,000 คน ดังนั้น หากจำนวนผู้ต้องขังยังเพิ่มขึ้นในอัตราดังกล่าวโดยไม่มีมาตรการใด ๆ มาสกัดกั้นแล้ว จำนวนผู้ต้องขังจะเพิ่มขึ้นเป็น 300,000 คน ภายในปี 2557 ซึ่งจะเกินความจุปกติที่เรือนจำจะรองรับได้ถึงเกือบ 2 เท่า

                 2. สภาพความแออัดยัดเยียดของผู้ต้องขังในเรือนจำ ไม่เพียงแต่จะส่งผลต่อสภาพความเป็นอยู่ของผู้ต้องขังในทางลบเท่านั้น แต่ยังส่งผลกระทบต่อการบริหารจัดการเรือนจำอีกด้วย เพราะทำให้การจัดสวัสดิการและการดูแลผู้ต้องขังในด้านต่าง ๆ ทำด้วยความยากลำบาก สภาพความแออัดทำให้ผู้ต้องขังต้องกิน นอน และใช้ชีวิตความเป็นอยู่อย่างแออัด สภาพดังกล่าวจะส่งผลให้ผู้ต้องขังมีพฤติกรรมละเมิดกฎระเบียบของเรือนจำ ไม่ว่าจะเป็นการเล่นการพนัน หรือแม้แต่หันไปสู่การกระทำผิดกฎหมาย หรือประกอบอาชญากรรมเกี่ยวกับยาเสพติดในเรือนจำ 

                 3.  อัตรากำลังของเจ้าหน้าที่เรือนจำไม่ได้สัดส่วนกับผู้ต้องขัง ขณะที่จำนวนผู้ต้องขังเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง แต่จำนวนเจ้าหน้าที่ยังคงเดิม ทำให้อัตราส่วนเจ้าหน้าที่ต่อผู้ต้องขังของประเทศไทย

ห่างไกลจากมาตรฐานมาก ในขณะที่ประเทศอื่น ๆ มีอัตราส่วนเจ้าหน้าที่ต่อผู้ต้องขังประมาณ 1:3 ถึง 1:6 และมาตรฐานสหประชาชาติคือ 1:5 ประเทศไทยมีอัตราส่วนเจ้าหน้าที่ต่อผู้ต้องขัง 1:26 คือมีเจ้าหน้าที่ 11,000 คน แต่มีผู้ต้องขัง 267,834 คน และที่สำคัญในการปฏิบัติงานภายในแดนเรือนจำจริง ๆ จะมีเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่น้อยลงไปอีก เพราะเจ้าหน้าที่ส่วนหนึ่งต้องไปปฏิบัติหน้าที่ภายนอกแดน หรือปฏิบัติงานบนที่ทำการ ส่งผลให้ในแดนหนึ่ง ๆ อาจมีผู้ต้องขังถึง 1,000 คน แต่มีเจ้าหน้าที่ดูแลเพียง 12 คน ทำให้การดูแลไม่ทั่วถึง และไม่สามารถที่จะควบคุม รักษาวินัยผู้ต้องขังได้อย่างมีประสิทธิภาพ แต่กลับตกเป็นเบี้ยล่างผู้ต้องขัง ซึ่งได้รับการคุ้มครองเรื่องสิทธิมนุษยชนมากขึ้น โดยอาศัยการร้องเรียนเป็นเครื่องมือในการต่อสู้กับเจ้าหน้าที่ นอกจากนี้ เจ้าหน้าที่ยังต้องปรับตัวกับลักษณะประชากรผู้ต้องขังที่เปลี่ยนไป จากผู้ต้องขังคดีทั่วไปเป็นผู้ร้ายรายสำคัญ ผู้ต้องขังมีอิทธิพล ผู้ต้องขังมีโทษสูงอยู่ในเรือนจำเป็นเวลานาน

                 4. ความแออัดยัดเยียดของผู้ต้องขังในเรือนจำที่กล่าวมา เป็นผลสำคัญมาจากการที่ระบบยุติธรรมของไทยใช้กระบวนการทางอาญาเป็นหลักในการระงับข้อพิพาท และเน้นการใช้โทษจำคุกเป็นหลัก ผู้กระทำผิดไม่ว่าจะเป็นคดีเล็ก คดีใหญ่ คดีที่ศาลยังไม่ตัดสินเด็ดขาด จะถูกส่งเข้าเรือนจำเป็นส่วนใหญ่ เป็นผลทำให้ประเทศไทยมีอัตราส่วนของผู้ต้องขังต่อประชากร 100,000 คน สูงกว่าประเทศอื่น ๆ มาก กล่าวคือ 339 คน ต่อประชากร 100,000 คน ซึ่งสูงเป็นอันดับ 2 ของโลก รองจากสหรัฐอเมริกา (ข้อมูลจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย:TDRI)

                 5. การสร้างเรือนจำประเภทต่าง ๆ ขึ้นมารองรับจำนวนผู้ต้องขังที่เพิ่มมากขึ้นนับเป็นการแก้ปัญหาเพียงชั่วคราว เพราะตราบใดที่ระบบยุติธรรมของไทยเน้นการใช้โทษจำคุกเป็นหลัก ประกอบกับสังคมยังไม่มีมาตรการลงโทษที่เป็นทางเลือกอื่น ๆ แทนโทษจำคุก สำหรับผู้กระทำผิดบางประเภทแล้ว แม้จะสร้างเรือนจำเพิ่มอีกเท่าไรก็ไม่เพียงพอ ดังนั้นจึงเห็นได้ว่าโทษจำคุกไม่ใช่เป้าหมายของการลงโทษ หากแต่เป็นวิธีการอย่างหนึ่งในการปฏิบัติต่อคนที่กระทำผิด ซึ่งยังมีวิธีการอื่น ๆ อีกหลายวิธีตามลักษณะของความหนักเบาของคดี และลักษณะของผู้กระทำผิด ซึ่งกระบวนการยุติธรรมของไทยควรหันมาพิจารณามาตรการในการลดความแออัดยัดเยียดในเรือนจำ โดยการหันไปใช้มาตรการทางเลือกแทนการใช้โทษจำคุกในเรือนจำ ตั้งแต่การเบี่ยงเบนก่อนเข้าสู่กระบวนการยุติธรรม จนถึงการใช้มาตรการทางเลือกในการลดโทษ หรือพักการลงโทษ มาตรการดังกล่าวได้แก่

                     (1) การยกเลิกการใช้โทษทางอาญา สำหรับความผิดอาญาบางประเภทที่มีฐานความผิดทางแพ่ง โดยกำหนดให้ใช้โทษอย่างอื่นแทนโทษทางอาญา เช่น กรณีความผิดเกี่ยวกับการใช้เช็ค อาจใช้การห้ามใช้เช็คอีกต่อไป หรือมาตรการอื่น ๆ

                     (2) สนับสนุนให้มีการใช้มาตรการชะลอการฟ้องสำหรับคดีอาญาบางประเภท

                     (3) สนับสนุนให้มีการใช้มาตรการคุมประพฤติสำหรับผู้กระทำความผิดทางอาญาให้   มากขึ้น โดยการขยายกฎเกณฑ์และเงื่อนไข ทั้งนี้เพื่อให้สังคมมีความมั่นใจจึงควรนำเอาเครื่องมือ Electronic Monitoring (EM) มาใช้

                     (4) สนับสนุนให้ผู้ต้องหาหรือจำเลยมีสิทธิที่จะได้รับการปล่อยตัวชั่วคราวเพิ่มมากขึ้น   ซึ่งจะทำให้ผู้ต้องหาระหว่างการสอบสวนและพิจารณาคดีในเรือนจำลดน้อยลง

                     (5) ปรับปรุงหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการพักการลงโทษ เพื่อให้ผู้ต้องขังมีสิทธิขอพักการลงโทษมากขึ้น และเพื่อความมั่นใจของสังคมควรนำเครื่องมือ Electronic Monitoring  มาใช้ประกอบ

                     (6) สนับสนุนให้มีโครงการโรงเรียนวิวัฒน์พลเมืองราชทัณฑ์ให้มากขึ้น เพื่อให้ผู้ต้องขังได้เข้ารับการอบรมก่อนปล่อยพักการลงโทษกรณีพิเศษ

                  มาตรการที่กล่าวมาใช้สำหรับการกรองผู้ต้องขังในคดีที่ทำผิดไม่ร้ายแรง หรือไม่มีพฤติกรรมอาชญากรออกจากระบบเรือนจำ เพื่อให้เรือนจำคลายความแออัดยัดเยียด และสามารถปฏิบัติต่อผู้ต้องขัง ให้การดูแลอบรมแก้ไขได้อย่างทั่วถึงและมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น

                            

        ที่ผ่านมาปัญหาและแนวทางการแก้ไขด้วยมาตรการทางเลือกข้างต้น ไม่ใช่เรื่องใหม่แต่รับรู้กันมานานนับ 10 ปี แต่ก็ไม่มีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องใด หรือรัฐบาลชุดใดเข้ามาเยียวยาแก้ไขร่วมกับภาคส่วนต่างๆอย่างจริงจัง กล่าวสำหรับหน่วยงานหลักในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ได้แก่ ตำรวจ อัยการ ศาล และราชทัณฑ์ สภาพในทางปฏิบัติที่ผ่านมาพบว่ามีลักษณะการดำเนินงานที่เป็นแบบสายพาน มีการส่งต่องานกันเป็นทอดๆแบ่งแยกกันเป็นส่วนๆตามแนวนโยบายของแต่ละองค์กร (ธานี,2554:39) การทำงานที่แยกเป็นอิสระออกจากกัน ขาดกลไกการจัดความสัมพันธ์และการประสานงานที่ดี แม้ว่าจะปรากฏความพยายามในการสร้างความเป็นเอกภาพและบูรณาการในเชิงนโยบายอยู่บ้าง ทั้งในรูปของการสร้างเครือข่ายการทำงานและการจัดตั้งกลุ่มเพื่อดำเนินงานร่วมกันในรูปแบบคณะกรรมการที่มีตัวแทนจากองค์กรต่างๆเข้าร่วมเป็นภาคี ก็ไม่ปรากฏผลสำเร็จชัดเจน จะทำได้ก็แต่เพียงกิจกรรมเฉพาะกิจ ในรูปโครงการขนาดเล็กที่ไม่ต้องอาศัยระยะเวลา และทรัพยากรในการดำเนินการมากนัก อาทิ กิจกรรมในเชิงรณรงค์ประชาสัมพันธ์ การจัดกิจกรรมประชุม สัมมนาไปตามวาระและโอกาส การออกให้บริการระดับพื้นที่เป็นครั้งๆ (ศุภสวัสดิ์และวสันต์,2554:116)  เหล่านี้ ย่อมไม่เพียงพอต่อการแก้ปัญหาสำคัญที่ต้องอาศัยความร่วมมือจากทุกฝ่ายอย่างจริงจังอย่างผู้ต้องขังล้นเรือนจำ 

                ที่ผ่านมาปัญหาสำคัญที่มีความสลับซับซ้อนและฝังรากลึก จนยากแก่การสะสางให้ลุล่วงไปได้โดยเร็ว ต้องการการผนึกกำลังทั้งจากรัฐบาล ทุกภาคส่วนและประชาชนเพื่อดำเนินการแก้ไขปัญหาอย่างต่อเนื่องให้สำเร็จโดยเร็ว มักได้รับการยกระดับให้เป็นวาระแห่งชาติ ทว่าปัญหาผู้ต้องขังล้นเรือนจำ เป็นวิกฤตราชทัณฑ์และวิกฤตของสังคมไทยที่ทุกฝ่ายในสังคมต้องให้ความสำคัญและมีส่วนร่วมในการหาแนวทางแก้ไขและป้องกัน เพราะปัญหานี้ส่งผลกระทบทางลบต่อสังคมไทยในปัจจุบันและอนาคต เป็นไปตามเงื่อนไขและปัจจัยของการยกระดับปัญหาเป็นวาระแห่งชาติทุกประการ การณ์กลับปรากฏว่าปัญหาผู้ต้องขังล้นเรือนจำไม่เคยได้รับการพิจารณาจากฝ่ายการเมืองและภาคสังคมที่จะยกระดับเป็นวาระแห่งชาติ เหมือนกับประเด็นวาระแห่งชาติอย่างเรื่อง ความอ้วน การออม การเลิกเหล้า ความเหลื่อมล้ำ การลดอุบัติเหตุ คอร์รัปชัน การศึกษา ยาเสพติด ส่งนักกีฬาไปโอลิมปิก การปราบลูกน้ำยุงลายป้องกันไข้เลือดออก และการสวมหมวกกันน็อค  (บทบรรณาธิการฐานเศรษฐกิจ, http://www.thanonline.com/index, 2556)

     เพราะเหตุใด ในเมื่อวิกฤตราชทัณฑ์ดังกล่าว สะท้อนความล้มเหลวของกระบวนการยุติธรรมซึ่งจะนำไปสู่วิกฤตสังคม เป็นปัญหาที่ทั้งสลับซับซ้อน ฝังลากลึก ยากแก่การสะสางไม่น้อยไปกว่า “การปราบลูกน้ำยุงลายป้องกันไข้เลือดออก” หรือ “การสวมหมวกกันน็อค” แต่สิ่งสำคัญที่ขาดหายไป คือ การไม่ได้รับความสำคัญและร่วมมือกันแก้ไขปัญหาจากรัฐบาล ภาคส่วนต่างๆ และประชาชน ทั้งนี้สาเหตุสำคัญอาจชี้วัดได้จากสถานภาพขององค์กรหลักกระบวนการยุติธรรม ล้วนเป็นหน่วยงานในระบบราชการต่างสังกัด ต่างกฎ-ระเบียบ ต่างอำนาจหน้าที่ ต่างสายการบังคับบัญชาและต่างวัฒนธรรมองค์กร กล่าวคือ

สำนักงานตำรวจแห่งชาติ : ไม่สังกัด กระทรวง ทบวงใด แต่อยู่ในบังคับบัญชาและการสั่งการของ นายกรัฐมนตรี

สำนักงานอัยการสูงสุด : เป็นองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ 2550 ที่เป็นอิสระในการสั่งคดี  การบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปโดยเที่ยงธรรม

ศาลยุติธรรม : เป็นองค์กรที่ใช้อำนาจที่เป็นหนึ่งในสามของอำนาจอธิปไตย มีอิสระในการพิพากษาอรรถคดีให้เป็นไปโดยถูกต้อง รวดเร็ว เป็นธรรม

กรมราชทัณฑ์: เป็นหน่วยงานราชการบริหารส่วนกลาง ระดับกรม ในสังกัดฝ่ายบริหาร ภายใต้การบังคับบัญชาและสั่งการของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม

การอยู่ภายใต้โครงสร้างระบบราชการที่แข็งตัวเช่นนี้ของหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรมดังกล่าว จะมีความเป็นไปได้มากน้อยเพียงใด กับการบูรณาการการทำงานเพื่อพัฒนาและแก้ไขปัญหาร่วมกัน ?  องค์กรจากกระบวนการยุติธรรมต้นทางอาจจะคิดว่า “ผู้ต้องขังล้นเรือนจำ เป็นปัญหาของคุณ (ราชทัณฑ์) ไม่ใช่ปัญหาของผม” ในเมื่อหน่วยงานที่ทำงานอยู่บนสายพานเดียวกัน ยังมีความคิดแบบตัวใครตัวมัน สนใจเฉพาะเป้าหมายและภารกิจในอาณาจักรของตน โดยไม่สนใจที่จะสร้างเอกภาพในการทำงานเพื่อเป้าหมายระดับชาติและประโยชน์ส่วนรวม เช่นนี้แล้วเราจะคาดหวังความเข้าใจ ความสำคัญและการร่วมมือกันแก้ไขจากรัฐบาล ภาคส่วนต่างๆและประชาชนได้อย่างไร นอกจากนี้ สิ่งที่น่าวิตกอย่างยิ่งก็คือ ความเพิกเฉย ละเลยต่อปัญหาของสังคมไทย กล่าวคือ ด้วยสายพานการผลิตอันทอดยาวไกลของกระบวนการยุติธรรมไทย ทำให้ต่างหลงลืมไปว่าปัญหาที่ตกหนักอยู่ปลายทาง คือ กรมราชทัณฑ์นั้น แท้ที่จริงวัตถุดิบหรือแหล่งปัจจัยตั้งต้นของวิกฤตนั้น มาจากสภาพบีบคั้นสังคม ที่โยงใยกับสภาวะเศรษฐกิจอันฝืดเคืองและอุดมการณ์ทางการเมืองที่แตกต่าง ซึ่งผลักดันให้เกิดการกระทำผิดและไหลเข้าสู่สายพานดังกล่าว ทว่า สังคมกลับไม่ตระหนัก และรับรู้ต่อภาวะวิกฤติ กระทั่งคิดว่า ยังไม่ใช่ปัญหาเร่งด่วนแต่อย่างใด เป็นเรื่องไกลตัว เนื่องจากผลกระทบยังไม่ส่งผลที่ชัดเจนต่อสังคมในวงกว้าง แต่กลับเห็นว่า ก็ยังอยู่กันได้อย่าง “กินอิ่ม นอนอุ่น”ดังนั้น ผู้ต้องขังล้นเรือนจำ จึงเป็นปัญหาสำคัญเฉพาะในความคิดของกรมราชทัณฑ์ ที่สังคมไม่มีวันตระหนักถึงสภาวะวิกฤติและจะไม่ได้รับการพิจารณายกระดับเป็นวาระแห่งชาติไปอีกนาน

เอกสารอ้างอิง

ธานี  วรภัทร์.2554. วิกฤตราชทัณฑ์ วิกฤตกระบวนการยุติธรรมทางอาญา.สำนักพิมพ์วิญญูชน.

กรุงเทพมหานคร

นัทธี จิตสว่าง .นักโทษล้นคุกกับมาตรการทางเลือกในการปฏิบัติต่อผู้กระทำผิดโดยไม่ใช้เรือนจำ.

http://www.gotoknow.org/posts/497865 สืบค้น 25 มิถุนายน 2556

บทบรรณาธิการฐานเศรษฐกิจ.http://www.thanonline.com/index สืบค้น 25 มิถุนายน 2556

ศุภสวัสดิ์ ชัชวาลและวสันต์ เหลืองประภัสร์.2554. การกระจายอำนาจกับวิกฤติการเมืองไทย.      

สำนักพิมพ์ภาพพิมพ์.กรุงเทพมหานคร

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย:TDRI.ทางเลือกในการเพิ่มประสิทธิภาพในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา http://www.tdri.or.th สืบค้น 25 มิถุนายน 2556

ความไร้น้ำยาของแผน ในฐานะเครื่องมือพัฒนาองค์กร

* มานะ  วินทะไชย

“การจัดทำแผนว่าสำคัญ แต่การนำแผนไปสู่การปฏิบัติก็สำคัญไม่แพ้กัน ”

สมคิด จาตุศรีพิทักษ์ อดีตรองนายกรัฐมนตรี                                                                                              การสัมมนาเชิงปฏิบัติการผู้นำการเปลี่ยนแปลง 16 สิงหาคม 2546 อิมแพ็ค เมืองทองธานี

การวางแผนกลยุทธ์ (Strategic Planning) นับเป็นเครื่องมือในการกำหนดยุทธศาสตร์ ที่เป็นที่นิยมใช้กันอย่างกว้างขวางในการบริหารองค์กรทั้งภาครัฐและเอกชน จนคำว่า “Vision”  “Mission” “Strategic Issue” และ “SWOT Analysis” กลายเป็นคำที่ติดปากกันในหมู่ผู้บริหาร หลายองค์กรได้ลงทุน  ทั้งงบประมาณ เวลา  กำลังคน กำลังความคิด ในการจัดวางแผนกลยุทธ์เป็นจำนวนมาก

อย่างไรก็ตาม การมีแผนกลยุทธ์ที่วางไว้อย่างงดงามก็มิได้เป็นหลักประกันว่าองค์กรนั้น จะก้าวไปสู่ความสำเร็จได้ หากองค์กรนั้นไม่สามารถนำกลยุทธ์ที่วางไว้ไปปฏิบัติให้บรรลุผลสำเร็จเป็นรูปธรรมและบ่อยครั้งที่พบว่าแผนกลยุทธ์ที่ถูกกำหนดมาอย่างดีต้องประสบกับความล้มเหลว เพราะองค์กรไม่สามารถที่จะปรับเปลี่ยนพัฒนาส่วนต่างๆของตัวเองเพื่อที่จะนำกลยุทธ์นั้นไปปฏิบัติให้เกิดผลได้  ซึ่งนอกจากจะทำให้แผนกลยุทธ์ที่ได้ลงทุนลงแรง ต้องสูญเปล่าแล้วยังทำให้ความเชื่อมั่นและศรัทธาของคนในองค์กรที่มีต่อแผนกลยุทธ์ต้องเสื่อมลงไปด้วย (ปัณรส,ม.ป.ป.)

ในรอบ 20 ปีที่ผ่านมา จากมหาดไทยสู่ยุติธรรม กรมราชทัณฑ์มีการจัดทำแผนกลยุทธ์สำคัญ ประกอบด้วย

1. แผนทิศทางกรมราชทัณฑ์ ฉบับที่ 1 พ.ศ.2536-2545

2. แผนทิศทางกรมราชทัณฑ์ ฉบับที่ 2 พ.ศ.2546-2550 “เปิดเรือนจำสู่สังคม”

3. แผนยุทธศาสตร์และแผนปฏิบัติราชการกรมราชทัณฑ์ 5 ปี พ.ศ.2547-2551

4. แผนปฏิบัติราชการ 4 ปี (พ.ศ.2548-2551/2551-2554/2552-2555) ตามนโยบายรัฐบาล

แต่เมื่อพิจารณาจากการบรรลุเป้าหมายสูงสุด/เป้าหมายหลักที่กำหนดไว้ เมื่อสิ้นสุดการ

ดำเนินงานตามแผนแต่ละฉบับ โดยการอนุมานจากความเปลี่ยนแปลง  เหตุที่ต้องใช้วิธีการนี้ เนื่องจากขาดการวัดผลการดำเนินงานตามแผนอย่างเป็นระบบ  จึงไม่มีฐานข้อมูลที่จะสร้างความเชื่อมั่นได้ว่าการดำเนินการตามแผน จะนำไปสู่วิสัยทัศน์ที่ได้กำหนดไว้ เช่น “กรมราชทัณฑ์ เป็นองค์กรชั้นนำของอาเซียนในการควบคุม แก้ไขและพัฒนาพฤตินิสัยผู้ต้องขัง” และจากความไร้ระบบดังกล่าว ยังสะท้อนหรือสามารถตั้งข้อสงสัยได้ถึงความใส่ใจ หรือ การให้ความสำคัญต่อการนำแผนไปสู่การปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ทุกระดับ       ที่อาจพอใจจะปฏิบัติงานตามปกติ แก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าตามนโยบายรายวัน

ด้วยเหตุดังกล่าว ทำให้คิดได้ว่าแผนกลยุทธ์ที่ดีต้องควบคู่กับการนำกลยุทธ์ไปสู่การปฏิบัติที่มีประสิทธิภาพ หรืออีกนัยหนึ่ง การนำแผนกลยุทธ์ไปสู่การปฏิบัติให้บรรลุผลนั้น เป็นเรื่องที่มีความสำคัญ และยุ่งยาก ซับซ้อนมากกว่าการวางแผน

          สาเหตุประการสำคัญที่ทำให้กรมราชทัณฑ์ มักประสบปัญหาการนำแผนกลยุทธ์ไปสู่การปฏิบัติให้บรรลุผล ประกอบด้วย

          1. เจ้าหน้าที่และหน่วยงานในสังกัด ปฏิบัติงานโดยไม่ได้ยึดแผนกลยุทธ์เป็นหลัก หรือหากจะมีการวางแผนงาน/โครงการและกระบวนการทำงานของหน่วยงาน ก็ไม่ได้มีการออกแบบหรือปรับเปลี่ยนเพื่อให้สอดคล้องรองรับกับแผนกลยุทธ์แต่อย่างใด

          2. “แผนกับงบประมาณไม่ไปด้วยกัน” การกำหนดงบประมาณในการดำเนินแผนงาน/โครงการ  ไม่มีความสัมพันธ์ เชื่อมโยงกับยุทธศาสตร์ของแผนกลยุทธ์ โดยมักจะอ้างถึงความเกี่ยวข้องกับยุทธศาสตร์ (อ้างเพียงชื่อ) แต่ไม่มีการจัดสรรงบประมาณลงไปสู่ระดับแผนงาน/โครงการ  งบประมาณที่ปรากฏในแผน เป็นเพียงการประมาณการ ไม่มีความหมายใดในทางปฏิบัติ ซึ่งหากต้องการทำตามแผน ก็ให้เสนอของบประมาณรายจ่ายประจำปี เป็นรายแผนงาน/โครงการ โดยที่ไม่มีหลักประกันใดว่าจะได้รับการพิจารณาหรือไม่ ทั้งที่เป็นแผนงาน/โครงการตามแผนกลยุทธ์หลักของกรม

          3. การประชุมผู้บริหารทุกระดับ ใช้เวลาน้อยกว่า 1 ชั่วโมงต่อเดือนในการปรึกษาหารือเกี่ยวกับการปฏิบัติงานตามแผนกลยุทธ์ หรือไม่มีเลย หากจะมีก็เพียงการกำหนดแนวทางการปฏิบัติงานตามนโยบายหรือข้อสั่งการของหน่วยเหนือหรือการแก้ปัญหาเฉพาะหน้า

          4. เจ้าหน้าที่ส่วนใหญ่ไม่รู้จักและไม่เข้าใจว่า “แผนกลยุทธ์” หรือ “ยุทธศาสตร์” ของหน่วยงานคืออะไร เมื่อไม่เข้าใจในยุทธศาสตร์ก็ย่อมไม่สามารถนำยุทธศาสตร์ภายใต้แผนกลยุทธ์ไปสู่การปฏิบัติให้บรรลุผลอย่างถูกต้องได้ ดังคำกล่าวที่ว่า “แผน หากไม่รู้จัก  ไม่เข้าใจ  ไม่นำไปใช้  ก็ไร้ค่า ไร้ความหมาย” (กรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ,2553:1) ส่งผลให้แต่ละหน่วยงานมุ่งเน้นทำงานให้ประสบความสำเร็จตามหน้าที่ความรับผิดชอบของตัวเอง ขาดการทำงานร่วมกันโดยยึดทิศทางและแผนกลยุทธ์ของหน่วยงานเป็นหลัก

จากการประเมินสถานการณ์ปัญหาการนำแผนกลยุทธ์ไปสู่การปฏิบัติดังกล่าว ย่อมตระหนัก      ได้ว่าการนำแผนกลยุทธ์ไปสู่การปฏิบัติให้บรรลุผลนั้น เป็นเรื่องที่มีความสำคัญ และยุ่งยาก ซับซ้อนใช้เวลา มากกว่าการวางแผนกลยุทธ์อย่างมีคุณภาพ

ข้อเสนอต่อการพัฒนากรมราชทัณฑ์ไปสู่องค์การที่มุ่งเน้นยุทธศาสตร์หรือการนำแผนกลยุทธ์ไปสู่การปฏิบัติให้บรรลุผล ดังนี้

1. “หัวไม่ส่าย หางไม่กระดิก” เริ่มต้นการเปลี่ยนแปลงจากผู้บริหารระดับสูงของกรม ที่ต้องให้เวลา ร่วมประชุมปรึกษาหารือกันอย่างสม่ำเสมอเกี่ยวกับการแปลงแผนไปสู่การปฏิบัติ เฝ้าระวัง ติดตาม ทวงถามผลการดำเนินงาน มีการทบทวนแผนและปรับเปลี่ยนกลยุทธ์การดำเนินงานให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมที่เกิดขึ้น ย่อมส่งผลกระทบต่อเจ้าหน้าที่ทุกระดับให้ตระหนักถึงความสำคัญของการปฏิบัติตามแผนไปด้วย เพื่อเป็นการปลุกเร้าให้กรมและเจ้าหน้าที่ทุกระดับ เป็นหน่วยงานที่มีสัญชาตญาณตระหนักถึงกลยุทธ์ตลอดเวลา ไม่ใช่เห็นแผนเป็นเพียง “แบบฝึกหัดทางวิชาการ” (ธงชัย,2534:9) ที่ยากต่อการเข้าใจ และใช้ทรัพยากรดำเนินการมาก ดังนั้น จึงชอบที่จะสนใจงานประจำวันต่อวันมากกว่า

2. เจ้าหน้าที่ทุกระดับต้อง ร่วมคิด ร่วมสร้าง ร่วมร่าง ร่วมจัดทำ นำไปใช้ และร่วมรับผิดชอบผลการดำเนินงานตามแผนกลยุทธ์ ไม่มองว่าภารกิจตามแผนกลยุทธ์เป็นการเพิ่มภาระงาน

3. การนำแผนกลยุทธ์และยุทธศาสตร์ที่กำหนดไว้ไปแปลงเป็นแผนงาน/โครงการที่สามารถปฏิบัติให้บังเกิดผลได้อย่างเป็นรูปธรรม มีการสื่อสารเพื่อสร้างความเข้าใจ ตั้งแต่ผู้บริหารจนถึงเจ้าหน้าที่ได้รับรู้และเข้าใจร่วมกันต่อการกำหนดเป้าหมายและการวางแผนงาน/โครงการ

          4. ปรับแต่ง สร้างความเชื่อมโยงการปฏิบัติงานของสำนัก/กองต่างๆให้สอดรับกับยุทธศาสตร์ของแผนกลยุทธ์ที่กำหนดไว้ ไม่ใช่ให้แต่ละหน่วยงานมุ่งเน้นทำงานให้ประสบความสำเร็จตามหน้าที่ความรับผิดชอบของตัวเอง ขาดการทำงานร่วมกันโดยยึดทิศทางและแผนกลยุทธ์ของหน่วยงานเป็นหลักโดยสนับสนุนงบประมาณในการขับเคลื่อน  การพัฒนาขีดสมรรถนะ  การจัดการความรู้และระบบจูงใจของเจ้าหน้าที่ให้สอดรับกับแผนงาน/โครงการ เพื่อสร้างความมั่นใจว่าแผนงาน/โครงการและกิจกรรมของทุกสำนัก/กองจะรองรับต่อเป้าหมายรวมของแผนกลยุทธ์

          5. การสร้างแรงจูงใจ ความเชื่อมั่นและศรัทธาให้เจ้าหน้าที่มีความรับผิดชอบในการดำเนินการตามแผนงาน/โครงการและแผนกลยุทธ์ รวมทั้งการกำหนดระบบการจ่ายค่าตอบแทนตามผลสัมฤทธิ์ของการดำเนินงานตามแผนงาน/โครงการ

          6. ปรับปรุงระบบการวัดผลการดำเนินงาน โดยผู้บริหารทุกระดับ ต้องมีส่วนร่วมในการกำกับ เร่งรัด ติดตามผลการดำเนินงานอย่างจริงจัง อาจเป็นรายเดือน หรือรายไตรมาส เพื่อให้ทราบถึงปัญหา และอุปสรรคการดำเนินงานตามแผน เพราะที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบันการจัดทำแผนกลยุทธ์มีการกำหนดตัวชี้วัด ค่าเป้าหมาย งบประมาณดำเนินการและหน่วยงานรับผิดชอบ (เจ้าภาพ) อย่างชัดเจน แต่ก็ไม่มีการติดตามประเมินผลอย่างเป็นระบบในทุกแผนกลยุทธ์ที่กรมราชทัณฑ์ เคยจัดทำมา  ส่งผลถึงข้อมูลย้อนกลับจากการดำเนินการตามแผน ที่ควรระบุถึงปัญหาอุปสรรคการดำเนินงานตามแผนที่ชัดเจน ซึ่งจะใช้เป็นข้อมูลในการจัดทำแผนเพื่อแก้ไขปัญหาเดิมและพัฒนางานใหม่ไม่สมบูรณ์  ไม่รู้ความหนักเบาของปัญหา  ไม่สามารถประเมินความจำเป็นเร่งด่วนของปัญหาที่จะต้องแก้ไขได้ ดังนั้น ทุกครั้งที่มีการจัดทำ

 แผนฉบับใหม่ ก็จะเป็นการกำหนดยุทธศาสตร์ กลยุทธ์ หรือแผนงาน/โครงการเพื่อแก้ไขปัญหาเดิมๆ วนเวียน ซ้ำรอยมาตั้งแต่แผนกลยุทธ์ฉบับแรกของกรม เมื่อครั้งสังกัดกระทรวงมหาดไทย (แผนทิศทางฉบับที่ 1 พ.ศ.2536-2545) เช่น การยกระดับมาตรฐานความเป็นอยู่ของผู้ต้องขัง  การนำภาคเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการแก้ไข พัฒนาผู้ต้องขัง  การนำเทคโนโลยีสมัยใหม่มาใช้ในการบริหารงานเรือนจำ และการปรับปรุงระบบการจัดการข้อมูล เป็นต้น

“จากการวิจัยพบว่า แผนฉบับหนึ่ง หน่วยงานหรือองค์กรของประเทศญี่ปุ่น นำแผนไปสู่การปฏิบัติร้อยละ 70 ไม่ปฏิบัติตามแผน ร้อยละ 30 ในขณะที่ประเทศไทย นำแผนไปสู่การปฏิบัติ ร้อยละ 20 ไม่ปฏิบัติตามแผน  ร้อยละ 80 ”

วัฒนา พัฒนพงศ์ :สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์

โครงการอบรมการพัฒนาศักยภาพบุคลากรด้านการบริหารยุทธศาสตร์กระทรวงยุติธรรม

พ.ศ. 2551

 

          ที่ผ่านมา องค์กรมีปัญหา ต้องการพัฒนา แก้ไขได้ด้วยแผน แต่ปัญหายังอยู่  การพัฒนาไม่ก้าวหน้า  ปัญหาอยู่ที่แผน หรืออยู่ที่การนำไปปฏิบัติ ?

 ปัญหาสังคมที่เกิดขึ้นมักแก้ไขกันด้วยการออกกฎหมาย มีสภาพบังคับ มีบทลงโทษ กระนั้นก็ยังมีการฝ่าฝืนและละเมิดบ่อยครั้ง ปัญหาสังคมยังไม่คลี่คลาย แล้วปัญหาอยู่ที่กฎหมายหรือการบังคับใช้ ?

 สภาพการณ์ทางการเมืองการปกครองมีปัญหา แก้ไขด้วยการกำหนดแนวทางปฏิบัติที่เป็นแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ เสมือนยุทธศาสตร์ชาติที่ระบุวิธีการบริหารจัดการตั้งแต่องค์กรระดับท้องถิ่น ไปจนถึงองค์กรระดับชาติ ไว้ในสิ่งสูงสุดอันศักดิ์สิทธิ์ ทางการเมืองการปกครองอย่างรัฐธรรมนูญ แต่ปัญหาของประเทศยังคงอยู่และขยายวงกว้างขึ้น แล้วปัญหามันอยู่ที่บทบัญญัติสูงสุด หรือการบังคับใช้ ?  แม้กระทั่งสิ่งสูงสุดถูก ฉีกทิ้ง ทำลาย เราก็ยังวางเฉย เป็นปกติ

จะเห็นได้ว่า ระบบและแนวทางปฏิบัติต่างๆ ล้วนแต่ได้ถูกกำหนดขึ้นมารองรับไว้หมดแล้ว ในการแก้ไขปัญหา การบริหารและพัฒนา ตั้งแต่ระดับหมู่บ้าน ตำบล องค์กร หน่วยงาน จนถึงระดับประเทศ  ใช่หรือไม่ว่าปัญหามันอยู่ที่การขับเคลื่อนอย่างจริงจัง ด้วยสำนึกรับผิดชอบต่อประโยชน์ส่วนรวม

เขียนไปก็วนกลับมาที่เดิม ทั้งหลายทั้งปวงนั้น หลักเกณฑ์และวิธีการว่าด้วยการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ได้กำหนดไว้หมดแล้ว  สำคัญที่สุด ก็คือว่า จะทำหรือไม่ทำ ก็เท่านั้น

เอกสารอ้างอิง

กรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ  กระทรวงยุติธรรม.2553.คู่มือการดำเนินงานแผนสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ

              ฉบับที่ 2

ธงชัย  สันติวงษ์.2534.การวางแผน.สำนักพิมพ์ไทยวัฒนาพาณิช.กรุงเทพมหานคร

ปัณรส มาลากุล ณ  อยุธยา.เอกสารบรรยายการพัฒนาองค์กรเพื่อนำกลยุทธ์ไปสู่การปฏิบัติ