รัฐราชการกับความพยายาม “บูรณาการ”

* มานะ  วินทะไชย 

           ปัจจุบันเป็นที่ประจักษ์ชัดว่า ไม่มีระบบอื่นใดอีกแล้วในสังคมไทยที่จะมีขอบข่ายของอำนาจ หน้าที่ ความรับผิดชอบ ประเภทของกิจกรรมและโยงใยของหน่วยงานประเภทต่างๆ เป็นเสมือนหนึ่งใยแมงมุมหลายสี หลากประเภท เป็นระบบที่ใหญ่โตเทอะทะ อืดอาด อุ้ยอ้าย แต่ก็มีอำนาจมหาศาล เกี่ยวข้องสัมพันธ์กับชีวิตประชาชนตั้งแต่เกิด กระทั่งตาย โครงสร้างระบบราชการไทย เป็นมรดกตกทอดมาในสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ตั้งแต่ พ.ศ. 2435 (ค.ศ.1892) (ธวัช,2536:367) นับถึงปัจจุบันเกือบ 120 ปี ทั้งนี้ เบื้องหลังการปฏิรูปประเทศ ผ่านการปฏิรูประบบราชการในครั้งนั้น อยู่ภายใต้ปรัชญาการสร้างรัฐราชการ (Bureaucratic State) ในยุคปฏิวัติอุตสาหกรรมของ Max Weber (1864-1920) นักปรัชญาการเมือง-สังคมวิทยาชาวเยอรมัน ที่มองว่าระบบการเมืองสมัยใหม่ทุกระบบ จำเป็นต้องมีการจัดองค์กรแบบข้าราชการ เพื่อบริหารองค์กรขนาดใหญ่ที่สลับซับซ้อน (วิทยากร,2545:26) โดยระบบราชการตามแนวความคิดของ Max Weber ประกอบด้วย 7 ลักษณะสำคัญ ดังนี้ (ปริญญา,2547:18-19)

          1. หลักลำดับชั้น ระบบราชการมีการจัดหมวดหมู่ ตำแหน่งต่างๆ เป็นลำดับชั้น เพื่อให้ข้าราชการลำดับสูง ควบคุมบังคับบัญชาข้าราชการลำดับล่าง

          2. มีการกำหนดขอบข่าย อำนาจหน้าที่ของแต่ละตำแหน่งอย่างละเอียดและเป็นลายลักษณ์อักษร

          3. การทำงานเป็นไปตามระเบียบ แบบแผนที่กำหนดชัดเจน

          4. ข้าราชการต้องเป็นกลาง

          5. ข้าราชการมีความเชี่ยวชาญในงาน มีระบบสวัสดิการ ค่าตอบแทน และความก้าวหน้าเป็นรางวัล

          6. ระบบราชการมีโครงสร้างถาวร ทั้งลำดับชั้น และอำนาจ หน้าที่ตามตำแหน่งกำหนดไว้ชัดเจน

          7. ระบบราชการจะปกปิดความรู้เกี่ยวกับองค์กร ไม่ให้คนภายนอกรู้ ไว้ภายใต้ความซับซ้อนของกลไกการทำงาน เป็นวิธีการเสริมสร้างอำนาจขององค์กร

          โดยสรุป องค์กรราชการ เป็นระบบการทำงานที่ให้ความสำคัญอย่างมากกับ กฎ ระเบียบ สายการบังคับบัญชาตามลำดับชั้น เน้นความเชี่ยวชาญและอำนาจตามตำแหน่งหน้าที่ ภายใต้โครงสร้างที่ถาวร ตายตัว

          กล่าวได้ว่าระบบราชการไทย ทั้งรูปแบบการบริหารจัดการและอุดมการณ์ของผู้ปฏิบัติงานตกอยู่ภายใต้ปรัชญา รัฐราชการ (Bureaucratic State) ของ Max Weber ร่วมศตวรรษ

 สิ่งที่อยู่ควบคู่กับระบบราชการเสมอมา คือ คำถามถึงประสิทธิภาพในการพัฒนาประเทศและการรับใช้ประชาชน ประกอบกับความเปลี่ยนแปลงแนวทางการบริหารและพัฒนาภาคการเมือง เศรษฐกิจ สังคม ซึ่งส่งผลต่อการปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์การบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ที่ให้ความสำคัญกับการประสานการทำงานร่วมกัน ไม่ทำงานแยกส่วนต่างหน่วย ต่างทำ ที่เรียกว่า “บูรณาการ” จึงเกิดขึ้น อย่างเป็นทางการในปี พ.ศ.2546 ภายใต้หลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ที่กำหนดให้ภารกิจใดมีความเกี่ยวข้องกับหลายส่วนราชการ หรือเป็นภารกิจที่ใกล้เคียงหรือต่อเนื่องกัน ให้ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องนั้น กำหนดแนวทางการปฏิบัติราชการ เพื่อให้เกิดการบริหารราชการแบบบูรณาการร่วมกัน โดยมุ่งให้เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ (พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ.2546 มาตรา 10 วรรคแรก)

          กล่าวอีกนัยหนึ่ง “บูรณาการ” เป็นสิ่งหนึ่งที่เข้ามารวมกันกับอีกสิ่งหนึ่ง เพื่อทำให้สิ่งที่มีอยู่เพิ่มพูน เกิดความสมบูรณ์มากกว่าเดิม โดยการเอื้อประโยชน์ต่อกัน (ปรางค์วิไล,2548:29)

          นับแต่นั้นมาคำว่าบูรณาการ ก็แพร่หลายไปในทุกมิติกิจกรรมของหน่วยงานภาครัฐ ไม่ว่าจะเป็นการจัดทำแผนยุทธศาสตร์แบบบูรณาการ  การจัดทำงบประมาณแบบบูรณาการ  การประเมินผลการดำเนินงานแบบบูรณาการ  การตรวจราชการแบบบูรณาการ ตลอดจนโครงการและกิจกรรมบูรณาการ   อีกหลากหลาย โดยไม่สนใจว่าการดำเนินงานเหล่านั้น จะสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ของการบูรณาการได้อย่างแท้จริงหรือไม่ แต่มั่นใจได้อย่างหนึ่งว่าหลักคิดบูรณาการ ที่เน้นการทำงานร่วมกัน เสมือนว่าไม่มีกฎระเบียบระหว่างหน่วยงานที่คอยกั้นกาง ให้ต้องคำนึงถึง ไม่มีสายบังคับบัญชาตามลำดับขั้นในการพิจารณาตรวจสอบ หรืออนุมัติทรัพยากร ไม่ว่าจะเป็นเจ้าหน้าที่ งบประมาณ วัสดุอุปกรณ์ในการร่วม  บูรณาการการทำงาน ไม่มีประเด็นความเชี่ยวชาญหรือความถนัดในงานให้ต้องไตร่ตรองเมื่อได้รับมอบหมายภารกิจ ล้วนแต่ขัดแย้งกับหลักคิดรัฐราชการ ของ Max Weber โดยสิ้นเชิง และหากพิจารณาบนพื้นฐานความจริงของระบบราชการไทย ภายใต้การปกคลุมของอุดมการณ์รัฐราชการดังกล่าว ทั้งในมิติโครงสร้างองค์กร และกรอบแนวคิด ความเชื่อที่หวงแหนอาณาจักรของตน ไม่ต้องการให้ใครมายุ่งเกี่ยว และไม่ต้องการสัมพันธ์กับใครหรือหน่วยงานใด ในกรณีที่จะเป็นการเพิ่มภาระหน้าที่หรือนำความยุ่งยากมาให้ นอกเหนือจากภารกิจประจำวันแล้วละก็ ยาก ที่คำว่าบูรณาการ ที่เพิ่งปรากฏในกฎหมายระดับพระราชกฤษฎีกา ยังไม่ถึง 10 ปีในระบบราชการไทย จะสามารถเกิดขึ้นได้อย่างเป็นรูปธรรมจับต้องได้จริง

 

ในส่วนของการบูรณาการงานในกระบวนการยุติธรรม ผู้เขียนในฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบงานด้านนโยบายและแผน ได้มีโอกาสเข้าร่วมการประชุม/สัมมนาและเป็นคณะทำงานจัดทำแผนของหน่วยงานในกระทรวงยุติธรรมและกระบวนการยุติธรรมบ่อยครั้ง เห็นว่าการบูรณาการการทำงานของหน่วยงานกระทรวงยุติธรรมหรือกระบวนการยุติธรรม มักใช้วิธีบูรณาการผ่านทางการจัดทำแผนยุทธศาสตร์ร่วมกัน เช่น แผนยุทธศาสตร์กระทรวงยุติธรรมแบบบูรณาการ แผนแม่บทบูรณาการกระบวนการยุติธรรม เป็นต้น ซึ่งยังไม่ใช่การ บูรณาการอย่างแท้จริงตามหลักคิดข้างต้น ด้วยเหตุที่ แม้จะชื่อว่าแผนบูรณาการ  แต่วิธีการปฏิบัติยังใช้วิธีต่างหน่วยต่างทำ กล่าวคือ ในระดับแผนงาน/โครงการ งบประมาณ หรือการใช้ทรัพยากรอื่นๆ ก็เป็นภารกิจเฉพาะของหน่วยงาน ในส่วนของตัวชี้วัดผลการดำเนินงาน ก็ต่างหน่วยต่างทำ แยกกันวัด แยกกันเก็บ แยกกันรายงานผลไปรวมที่หน่วยงานประมวล แยกกันรับผิดชอบเมื่อผลการดำเนินงานไม่เป็นไปตามเป้าหมาย การปรับปรุงแก้ไข ก็เป็นเรื่องของเจ้าของตัวชี้วัด ไม่ใช่หน่วยงานกลาง ไม่ใช่หน่วยงานกระบวนการ ทั้งนี้ จะเห็นได้ว่า แผนบูรณาการเป็นแต่เพียงรูปแบบของการ “มัดแผน” หรือ“แผนข้าวต้มมัด”  โดยนำองค์ประกอบข้างต้นของหน่วยงานในสังกัดกระทรวงหรือกระบวนการ มาร่วมบรรจุไว้ด้วยกัน ให้เห็นว่าเกี่ยวข้อง แต่ไม่อนุญาตให้ก้าวก่าย-ใช้ทรัพยากรร่วม จะมีความสัมพันธ์-เชื่อมโยง-สอดคล้องกันภายใต้ยุทธศาสตร์หลัก หาใช่การร่วมดำเนินการ เพื่อ “เพิ่มพูนความสมบูรณ์และเอื้อประโยชน์ต่อกัน” ตามหลักการบูรณาการที่แท้จริง ทั้งนี้ ไม่ต้องกล่าวถึงว่า หากแผนยุทธศาสตร์ หรือแผนกลยุทธ์นั้น ไม่ได้นำไปสู่การปฏิบัติ

 กล่าวสำหรับงานราชทัณฑ์ ปัญหาที่ประสบอยู่และหนักหน่วงยิ่ง คือ “ผู้ต้องขังล้นเรือนจำ” และแนวทางการแก้ไขสำคัญที่เชื่อว่าได้ผลและแก้ปัญหาได้ จากการระดมความคิดจากหลายเวทีการประชุม/สัมมนา รวมทั้งงานวิจัยต่างๆ ก็มักจะมีข้อสรุปสุดท้ายที่ใครๆ ก็ไม่อาจปฏิเสธ และเชื่อว่าจะเป็น “มรรค”  ที่สามารถนำไปสู่ผล ที่เรารอคอย นั่นคือ การร่วมมือกัน การประสานงานกัน และที่สุดก็ต้องบูรณาการการทำงานร่วมกันระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรมตั้งแต่ต้นทางถึงปลายทาง  แล้วยังไง ? ….โดยสถานภาพขององค์กรหลักกระบวนการยุติธรรม ล้วนเป็นหน่วยงานในระบบราชการต่างสังกัด ต่างกฎ-ระเบียบ ต่างอำนาจหน้าที่ ต่างสายการบังคับบัญชาและต่างวัฒนธรรมองค์กร กล่าวคือ

สำนักงานตำรวจแห่งชาติ : ไม่สังกัด กระทรวง ทบวงใด แต่อยู่ในบังคับบัญชาและการสั่งการของ นายกรัฐมนตรี

สำนักงานอัยการสูงสุด : เป็นองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ 2550 ที่เป็นอิสระในการสั่งคดี              การบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปโดยเที่ยงธรรม

ศาลยุติธรรม : เป็นองค์กรที่ใช้อำนาจที่เป็นหนึ่งในสามของอำนาจอธิปไตย มีอิสระในการพิพากษาอรรถคดีให้เป็นไปโดยถูกต้อง รวดเร็ว เป็นธรรม

กรมราชทัณฑ์: เป็นหน่วยงานราชการบริหารส่วนกลาง ระดับกรม ในสังกัดฝ่ายบริหาร ภายใต้การบังคับบัญชาและสั่งการของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม

จากปรัชญาระบบราชการอันทรงอิทธิพลของ Max Weber ที่กล่าวมาประกอบกับการอยู่ภายใต้โครงสร้างระบบราชการที่แข็งตัวเช่นนี้ของหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรมดังกล่าว จะมีความเป็นไปได้มากน้อยเพียงใด กับการบูรณาการการทำงานเพื่อพัฒนาและแก้ไขปัญหาร่วมกัน ?     

กล่าวสำหรับระบบราชการไทย คงต้องรอพิสูจน์กันว่า หลักคิดการบริหารจัดการที่ดี-หลักการบริหารการเปลี่ยนแปลง จะสามารถมีอิทธิพลเหนือโครงสร้างที่ยากต่อการยืดหยุ่นและอุดมการณ์ที่เน้นการสร้างและครอบครองอาณาจักร ซึ่งเป็นบรรทัดฐานดั้งเดิม ที่สืบทอด ครอบงำการบริหารราชการแผ่นดินมาร่วมศตวรรษ ได้หรือไม่ ?

แล้วปัญหา “ผู้ต้องขังล้นเรือนจำ” จะต้องรอการบูรณาการร่วมกันในการแก้ไขปัญหาอีกนานเพียงใด ? หรือว่าสุดท้ายแล้ว ทุกสิ่งทุกอย่างจะจบลงด้วยการมีแผน...เป็นแผนบูรณาการ ?

ด้วยเหตุดังกล่าว ผู้เขียนเห็นว่า จำเป็นอย่างยิ่งที่เวทีการประชุม/สัมมนา เพื่อ “บูรณาการ” การแก้ไขปัญหางานราชการ ไม่ว่ามิติใดๆ จะต้องพิจารณาและยอมรับข้อจำกัดเชิงโครงสร้างของระบบราชการที่เป็นอยู่และหาทางแก้ไขปัญหาร่วมกันเป็นอันดับแรก ก่อนที่จะไปแก้ไขปัญหาในประเด็นอื่นๆ

เอกสารอ้างอิง

 ธวัช วิชัยดิษฐ์ .2536.รัฐประศาสนศาสตร์: รวมผลงานของนักวิชาการไทย.สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์ 

         มหาวิทยาลัย. กรุงเทพมหานคร 

ปรางค์วิไล ชัยยา .2548.บทบาทผู้ว่าราชการจังหวัดแบบบูรณาการต่อการพัฒนาจังหวัด.วิทยานิพนธ์  

           ศิลปศาสตรมหาบัณฑิต  สาขาวิชารัฐศาสตร์.มหาวิทยาลัยรามคำแหง

 ปริญญา  วิรัตติยา.2547.ความรู้ ความเข้าใจเกี่ยวกับการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีของข้าราชการ

             สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี.วิทยานิพนธ์ศิลปศาสตรมหาบัณฑิต  สาขาวิชารัฐศาสตร์.

             มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์

 พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ.2546

 วิทยากร เชียงกูล.2545.อธิบายศัพท์การเมืองการปกครองสมัยใหม่.สำนักพิมพ์สายธาร. กรุงเทพมหานคร

ผู้ต้องขังล้นเรือนจำ : ปัญหาสำคัญ ที่ไม่มีวันเป็นวาระแห่งชาติ

ผู้ต้องขังล้นเรือนจำ : ปัญหาสำคัญ ที่ไม่มีวันเป็นวาระแห่งชาติ

* มานะ  วินทะไชย  

                   ครั้งหนึ่งของการประชุมเพื่อการพิจารณากำหนดแนวทางการพัฒนางานยุติธรรม     ที่ประชุมเห็นชอบให้กรมราชทัณฑ์ กรมคุมประพฤติ กรมพินิจและคุ้มครองเด็กและเยาวชน สำนักงาน ป.ป.ส. และสถาบันนิติวิทยาศาสตร์ เตรียมความพร้อมในส่วนที่เกี่ยวข้องในการจัดทำแผนยุทธศาสตร์แก้ไขปัญหาผู้ต้องขังล้นเรือนจำ โดยมีสำนักนโยบายและยุทธศาสตร์ สำนักงานปลัดกระทรวงยุติธรรม เป็นเจ้าภาพบูรณาการการจัดทำแผนฯ

          ผู้เขียนได้มีโอกาสเข้าร่วมสังเกตการณ์การประชุมดังกล่าว ก็ได้แต่คิดว่าผลผลิตที่จะได้จากข้อสั่งการนี้ หนีไม่พ้นเอกสารวิชาการที่ชื่อ “แผนยุทธศาสตร์แก้ไขปัญหาผู้ต้องขังล้นเรือนจำ”หากพลิกดูรายละเอียดก็คงขาดข้อมูลสำคัญที่จะได้จากหลายหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรมหลัก เช่น ตำรวจ อัยการ ศาล และหน่วยงานบังคับใช้กฎหมายอื่นๆ ที่ไม่ได้เข้าร่วมจัดทำแผนด้วย เมื่อเริ่มต้นด้วยความไม่ครบ ผลผลิตย่อมไม่สมบูรณ์ ผลลัพธ์จาการยึดถือและนำไปปฏิบัติย่อมไม่อาจคาดหวัง แต่อย่างไรก็ตามนี่ไม่ใช่ครั้งแรกของการริเริ่มที่จะแก้ปัญหาที่หมักหมม สะสม และรับรู้กันมานานในสังคมไทยอย่างปัญหาผู้ต้องขังล้นเรือนจำ กล่าวคือ มีการสัมมนาวิชาการ การจัดทำเอกสารวิจัย การทำวิทยานิพนธ์ทั้งระดับมหาบัณฑิต และดุษฎีบัณฑิต ตลอดจนการบรรจุแผนงาน/โครงการในแผนแม่บทหรือยุทธศาสตร์ระดับชาติเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าวในหลายวาระ แต่ก็ไม่มีความคืบหน้าแต่อย่างใด ตรงกันข้ามปัญหาผู้ต้องขังล้นเรือนจำกลับยิ่งทวีความเลวร้ายยิ่งขึ้นทุกวัน เห็นได้จากสภาวะผู้ต้องขังล้นเรือนจำ ผลกระทบและแนวทางแก้ไข (ปรับปรุงข้อมูลจากนัทธี    จิตสว่าง:นักโทษล้นคุกกับมาตรการทางเลือกในการปฏิบัติต่อผู้กระทำผิดโดยไม่ใช้เรือจำ) ดังนี้

                  1. สภาวะผู้ต้องขังล้นเรือนจำในเดือนมิถุนายน 2556 มีอยู่ 267,834 คน แต่ความจุปกติของเรือนจำสามารถรองรับได้เพียง 109,487 คน เท่ากับผู้ต้องขังเกินความจุของเรือนจำที่จะรองรับได้อยู่ถึง 158,347 คน และหากจะพิจารณาถึงสถิติผู้ต้องขังในรอบ 10 ปีที่ผ่านมาพบว่าจำนวนผู้ต้องขังเกินความจุปกติที่เรือนจำจะรองรับได้ในทุกปี ทั้งนี้ในปัจจุบัน จากข้อมูลศูนย์ทะเบียนประวัติผู้ต้องขัง กองแผนงาน กรมราชทัณฑ์  ผู้ต้องขังได้เพิ่มขึ้นโดยเฉลี่ยเดือนละ 3,500 – 4,000 คน ดังนั้น หากจำนวนผู้ต้องขังยังเพิ่มขึ้นในอัตราดังกล่าวโดยไม่มีมาตรการใด ๆ มาสกัดกั้นแล้ว จำนวนผู้ต้องขังจะเพิ่มขึ้นเป็น 300,000 คน ภายในปี 2557 ซึ่งจะเกินความจุปกติที่เรือนจำจะรองรับได้ถึงเกือบ 2 เท่า

                 2. สภาพความแออัดยัดเยียดของผู้ต้องขังในเรือนจำ ไม่เพียงแต่จะส่งผลต่อสภาพความเป็นอยู่ของผู้ต้องขังในทางลบเท่านั้น แต่ยังส่งผลกระทบต่อการบริหารจัดการเรือนจำอีกด้วย เพราะทำให้การจัดสวัสดิการและการดูแลผู้ต้องขังในด้านต่าง ๆ ทำด้วยความยากลำบาก สภาพความแออัดทำให้ผู้ต้องขังต้องกิน นอน และใช้ชีวิตความเป็นอยู่อย่างแออัด สภาพดังกล่าวจะส่งผลให้ผู้ต้องขังมีพฤติกรรมละเมิดกฎระเบียบของเรือนจำ ไม่ว่าจะเป็นการเล่นการพนัน หรือแม้แต่หันไปสู่การกระทำผิดกฎหมาย หรือประกอบอาชญากรรมเกี่ยวกับยาเสพติดในเรือนจำ 

                 3.  อัตรากำลังของเจ้าหน้าที่เรือนจำไม่ได้สัดส่วนกับผู้ต้องขัง ขณะที่จำนวนผู้ต้องขังเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง แต่จำนวนเจ้าหน้าที่ยังคงเดิม ทำให้อัตราส่วนเจ้าหน้าที่ต่อผู้ต้องขังของประเทศไทย

ห่างไกลจากมาตรฐานมาก ในขณะที่ประเทศอื่น ๆ มีอัตราส่วนเจ้าหน้าที่ต่อผู้ต้องขังประมาณ 1:3 ถึง 1:6 และมาตรฐานสหประชาชาติคือ 1:5 ประเทศไทยมีอัตราส่วนเจ้าหน้าที่ต่อผู้ต้องขัง 1:26 คือมีเจ้าหน้าที่ 11,000 คน แต่มีผู้ต้องขัง 267,834 คน และที่สำคัญในการปฏิบัติงานภายในแดนเรือนจำจริง ๆ จะมีเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่น้อยลงไปอีก เพราะเจ้าหน้าที่ส่วนหนึ่งต้องไปปฏิบัติหน้าที่ภายนอกแดน หรือปฏิบัติงานบนที่ทำการ ส่งผลให้ในแดนหนึ่ง ๆ อาจมีผู้ต้องขังถึง 1,000 คน แต่มีเจ้าหน้าที่ดูแลเพียง 12 คน ทำให้การดูแลไม่ทั่วถึง และไม่สามารถที่จะควบคุม รักษาวินัยผู้ต้องขังได้อย่างมีประสิทธิภาพ แต่กลับตกเป็นเบี้ยล่างผู้ต้องขัง ซึ่งได้รับการคุ้มครองเรื่องสิทธิมนุษยชนมากขึ้น โดยอาศัยการร้องเรียนเป็นเครื่องมือในการต่อสู้กับเจ้าหน้าที่ นอกจากนี้ เจ้าหน้าที่ยังต้องปรับตัวกับลักษณะประชากรผู้ต้องขังที่เปลี่ยนไป จากผู้ต้องขังคดีทั่วไปเป็นผู้ร้ายรายสำคัญ ผู้ต้องขังมีอิทธิพล ผู้ต้องขังมีโทษสูงอยู่ในเรือนจำเป็นเวลานาน

                 4. ความแออัดยัดเยียดของผู้ต้องขังในเรือนจำที่กล่าวมา เป็นผลสำคัญมาจากการที่ระบบยุติธรรมของไทยใช้กระบวนการทางอาญาเป็นหลักในการระงับข้อพิพาท และเน้นการใช้โทษจำคุกเป็นหลัก ผู้กระทำผิดไม่ว่าจะเป็นคดีเล็ก คดีใหญ่ คดีที่ศาลยังไม่ตัดสินเด็ดขาด จะถูกส่งเข้าเรือนจำเป็นส่วนใหญ่ เป็นผลทำให้ประเทศไทยมีอัตราส่วนของผู้ต้องขังต่อประชากร 100,000 คน สูงกว่าประเทศอื่น ๆ มาก กล่าวคือ 339 คน ต่อประชากร 100,000 คน ซึ่งสูงเป็นอันดับ 2 ของโลก รองจากสหรัฐอเมริกา (ข้อมูลจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย:TDRI)

                 5. การสร้างเรือนจำประเภทต่าง ๆ ขึ้นมารองรับจำนวนผู้ต้องขังที่เพิ่มมากขึ้นนับเป็นการแก้ปัญหาเพียงชั่วคราว เพราะตราบใดที่ระบบยุติธรรมของไทยเน้นการใช้โทษจำคุกเป็นหลัก ประกอบกับสังคมยังไม่มีมาตรการลงโทษที่เป็นทางเลือกอื่น ๆ แทนโทษจำคุก สำหรับผู้กระทำผิดบางประเภทแล้ว แม้จะสร้างเรือนจำเพิ่มอีกเท่าไรก็ไม่เพียงพอ ดังนั้นจึงเห็นได้ว่าโทษจำคุกไม่ใช่เป้าหมายของการลงโทษ หากแต่เป็นวิธีการอย่างหนึ่งในการปฏิบัติต่อคนที่กระทำผิด ซึ่งยังมีวิธีการอื่น ๆ อีกหลายวิธีตามลักษณะของความหนักเบาของคดี และลักษณะของผู้กระทำผิด ซึ่งกระบวนการยุติธรรมของไทยควรหันมาพิจารณามาตรการในการลดความแออัดยัดเยียดในเรือนจำ โดยการหันไปใช้มาตรการทางเลือกแทนการใช้โทษจำคุกในเรือนจำ ตั้งแต่การเบี่ยงเบนก่อนเข้าสู่กระบวนการยุติธรรม จนถึงการใช้มาตรการทางเลือกในการลดโทษ หรือพักการลงโทษ มาตรการดังกล่าวได้แก่

                     (1) การยกเลิกการใช้โทษทางอาญา สำหรับความผิดอาญาบางประเภทที่มีฐานความผิดทางแพ่ง โดยกำหนดให้ใช้โทษอย่างอื่นแทนโทษทางอาญา เช่น กรณีความผิดเกี่ยวกับการใช้เช็ค อาจใช้การห้ามใช้เช็คอีกต่อไป หรือมาตรการอื่น ๆ

                     (2) สนับสนุนให้มีการใช้มาตรการชะลอการฟ้องสำหรับคดีอาญาบางประเภท

                     (3) สนับสนุนให้มีการใช้มาตรการคุมประพฤติสำหรับผู้กระทำความผิดทางอาญาให้   มากขึ้น โดยการขยายกฎเกณฑ์และเงื่อนไข ทั้งนี้เพื่อให้สังคมมีความมั่นใจจึงควรนำเอาเครื่องมือ Electronic Monitoring (EM) มาใช้

                     (4) สนับสนุนให้ผู้ต้องหาหรือจำเลยมีสิทธิที่จะได้รับการปล่อยตัวชั่วคราวเพิ่มมากขึ้น   ซึ่งจะทำให้ผู้ต้องหาระหว่างการสอบสวนและพิจารณาคดีในเรือนจำลดน้อยลง

                     (5) ปรับปรุงหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการพักการลงโทษ เพื่อให้ผู้ต้องขังมีสิทธิขอพักการลงโทษมากขึ้น และเพื่อความมั่นใจของสังคมควรนำเครื่องมือ Electronic Monitoring  มาใช้ประกอบ

                     (6) สนับสนุนให้มีโครงการโรงเรียนวิวัฒน์พลเมืองราชทัณฑ์ให้มากขึ้น เพื่อให้ผู้ต้องขังได้เข้ารับการอบรมก่อนปล่อยพักการลงโทษกรณีพิเศษ

                  มาตรการที่กล่าวมาใช้สำหรับการกรองผู้ต้องขังในคดีที่ทำผิดไม่ร้ายแรง หรือไม่มีพฤติกรรมอาชญากรออกจากระบบเรือนจำ เพื่อให้เรือนจำคลายความแออัดยัดเยียด และสามารถปฏิบัติต่อผู้ต้องขัง ให้การดูแลอบรมแก้ไขได้อย่างทั่วถึงและมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น

                            

        ที่ผ่านมาปัญหาและแนวทางการแก้ไขด้วยมาตรการทางเลือกข้างต้น ไม่ใช่เรื่องใหม่แต่รับรู้กันมานานนับ 10 ปี แต่ก็ไม่มีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องใด หรือรัฐบาลชุดใดเข้ามาเยียวยาแก้ไขร่วมกับภาคส่วนต่างๆอย่างจริงจัง กล่าวสำหรับหน่วยงานหลักในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ได้แก่ ตำรวจ อัยการ ศาล และราชทัณฑ์ สภาพในทางปฏิบัติที่ผ่านมาพบว่ามีลักษณะการดำเนินงานที่เป็นแบบสายพาน มีการส่งต่องานกันเป็นทอดๆแบ่งแยกกันเป็นส่วนๆตามแนวนโยบายของแต่ละองค์กร (ธานี,2554:39) การทำงานที่แยกเป็นอิสระออกจากกัน ขาดกลไกการจัดความสัมพันธ์และการประสานงานที่ดี แม้ว่าจะปรากฏความพยายามในการสร้างความเป็นเอกภาพและบูรณาการในเชิงนโยบายอยู่บ้าง ทั้งในรูปของการสร้างเครือข่ายการทำงานและการจัดตั้งกลุ่มเพื่อดำเนินงานร่วมกันในรูปแบบคณะกรรมการที่มีตัวแทนจากองค์กรต่างๆเข้าร่วมเป็นภาคี ก็ไม่ปรากฏผลสำเร็จชัดเจน จะทำได้ก็แต่เพียงกิจกรรมเฉพาะกิจ ในรูปโครงการขนาดเล็กที่ไม่ต้องอาศัยระยะเวลา และทรัพยากรในการดำเนินการมากนัก อาทิ กิจกรรมในเชิงรณรงค์ประชาสัมพันธ์ การจัดกิจกรรมประชุม สัมมนาไปตามวาระและโอกาส การออกให้บริการระดับพื้นที่เป็นครั้งๆ (ศุภสวัสดิ์และวสันต์,2554:116)  เหล่านี้ ย่อมไม่เพียงพอต่อการแก้ปัญหาสำคัญที่ต้องอาศัยความร่วมมือจากทุกฝ่ายอย่างจริงจังอย่างผู้ต้องขังล้นเรือนจำ 

                ที่ผ่านมาปัญหาสำคัญที่มีความสลับซับซ้อนและฝังรากลึก จนยากแก่การสะสางให้ลุล่วงไปได้โดยเร็ว ต้องการการผนึกกำลังทั้งจากรัฐบาล ทุกภาคส่วนและประชาชนเพื่อดำเนินการแก้ไขปัญหาอย่างต่อเนื่องให้สำเร็จโดยเร็ว มักได้รับการยกระดับให้เป็นวาระแห่งชาติ ทว่าปัญหาผู้ต้องขังล้นเรือนจำ เป็นวิกฤตราชทัณฑ์และวิกฤตของสังคมไทยที่ทุกฝ่ายในสังคมต้องให้ความสำคัญและมีส่วนร่วมในการหาแนวทางแก้ไขและป้องกัน เพราะปัญหานี้ส่งผลกระทบทางลบต่อสังคมไทยในปัจจุบันและอนาคต เป็นไปตามเงื่อนไขและปัจจัยของการยกระดับปัญหาเป็นวาระแห่งชาติทุกประการ การณ์กลับปรากฏว่าปัญหาผู้ต้องขังล้นเรือนจำไม่เคยได้รับการพิจารณาจากฝ่ายการเมืองและภาคสังคมที่จะยกระดับเป็นวาระแห่งชาติ เหมือนกับประเด็นวาระแห่งชาติอย่างเรื่อง ความอ้วน การออม การเลิกเหล้า ความเหลื่อมล้ำ การลดอุบัติเหตุ คอร์รัปชัน การศึกษา ยาเสพติด ส่งนักกีฬาไปโอลิมปิก การปราบลูกน้ำยุงลายป้องกันไข้เลือดออก และการสวมหมวกกันน็อค  (บทบรรณาธิการฐานเศรษฐกิจ, http://www.thanonline.com/index, 2556)

     เพราะเหตุใด ในเมื่อวิกฤตราชทัณฑ์ดังกล่าว สะท้อนความล้มเหลวของกระบวนการยุติธรรมซึ่งจะนำไปสู่วิกฤตสังคม เป็นปัญหาที่ทั้งสลับซับซ้อน ฝังลากลึก ยากแก่การสะสางไม่น้อยไปกว่า “การปราบลูกน้ำยุงลายป้องกันไข้เลือดออก” หรือ “การสวมหมวกกันน็อค” แต่สิ่งสำคัญที่ขาดหายไป คือ การไม่ได้รับความสำคัญและร่วมมือกันแก้ไขปัญหาจากรัฐบาล ภาคส่วนต่างๆ และประชาชน ทั้งนี้สาเหตุสำคัญอาจชี้วัดได้จากสถานภาพขององค์กรหลักกระบวนการยุติธรรม ล้วนเป็นหน่วยงานในระบบราชการต่างสังกัด ต่างกฎ-ระเบียบ ต่างอำนาจหน้าที่ ต่างสายการบังคับบัญชาและต่างวัฒนธรรมองค์กร กล่าวคือ

สำนักงานตำรวจแห่งชาติ : ไม่สังกัด กระทรวง ทบวงใด แต่อยู่ในบังคับบัญชาและการสั่งการของ นายกรัฐมนตรี

สำนักงานอัยการสูงสุด : เป็นองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ 2550 ที่เป็นอิสระในการสั่งคดี  การบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปโดยเที่ยงธรรม

ศาลยุติธรรม : เป็นองค์กรที่ใช้อำนาจที่เป็นหนึ่งในสามของอำนาจอธิปไตย มีอิสระในการพิพากษาอรรถคดีให้เป็นไปโดยถูกต้อง รวดเร็ว เป็นธรรม

กรมราชทัณฑ์: เป็นหน่วยงานราชการบริหารส่วนกลาง ระดับกรม ในสังกัดฝ่ายบริหาร ภายใต้การบังคับบัญชาและสั่งการของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม

การอยู่ภายใต้โครงสร้างระบบราชการที่แข็งตัวเช่นนี้ของหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรมดังกล่าว จะมีความเป็นไปได้มากน้อยเพียงใด กับการบูรณาการการทำงานเพื่อพัฒนาและแก้ไขปัญหาร่วมกัน ?  องค์กรจากกระบวนการยุติธรรมต้นทางอาจจะคิดว่า “ผู้ต้องขังล้นเรือนจำ เป็นปัญหาของคุณ (ราชทัณฑ์) ไม่ใช่ปัญหาของผม” ในเมื่อหน่วยงานที่ทำงานอยู่บนสายพานเดียวกัน ยังมีความคิดแบบตัวใครตัวมัน สนใจเฉพาะเป้าหมายและภารกิจในอาณาจักรของตน โดยไม่สนใจที่จะสร้างเอกภาพในการทำงานเพื่อเป้าหมายระดับชาติและประโยชน์ส่วนรวม เช่นนี้แล้วเราจะคาดหวังความเข้าใจ ความสำคัญและการร่วมมือกันแก้ไขจากรัฐบาล ภาคส่วนต่างๆและประชาชนได้อย่างไร นอกจากนี้ สิ่งที่น่าวิตกอย่างยิ่งก็คือ ความเพิกเฉย ละเลยต่อปัญหาของสังคมไทย กล่าวคือ ด้วยสายพานการผลิตอันทอดยาวไกลของกระบวนการยุติธรรมไทย ทำให้ต่างหลงลืมไปว่าปัญหาที่ตกหนักอยู่ปลายทาง คือ กรมราชทัณฑ์นั้น แท้ที่จริงวัตถุดิบหรือแหล่งปัจจัยตั้งต้นของวิกฤตนั้น มาจากสภาพบีบคั้นสังคม ที่โยงใยกับสภาวะเศรษฐกิจอันฝืดเคืองและอุดมการณ์ทางการเมืองที่แตกต่าง ซึ่งผลักดันให้เกิดการกระทำผิดและไหลเข้าสู่สายพานดังกล่าว ทว่า สังคมกลับไม่ตระหนัก และรับรู้ต่อภาวะวิกฤติ กระทั่งคิดว่า ยังไม่ใช่ปัญหาเร่งด่วนแต่อย่างใด เป็นเรื่องไกลตัว เนื่องจากผลกระทบยังไม่ส่งผลที่ชัดเจนต่อสังคมในวงกว้าง แต่กลับเห็นว่า ก็ยังอยู่กันได้อย่าง “กินอิ่ม นอนอุ่น”ดังนั้น ผู้ต้องขังล้นเรือนจำ จึงเป็นปัญหาสำคัญเฉพาะในความคิดของกรมราชทัณฑ์ ที่สังคมไม่มีวันตระหนักถึงสภาวะวิกฤติและจะไม่ได้รับการพิจารณายกระดับเป็นวาระแห่งชาติไปอีกนาน

เอกสารอ้างอิง

ธานี  วรภัทร์.2554. วิกฤตราชทัณฑ์ วิกฤตกระบวนการยุติธรรมทางอาญา.สำนักพิมพ์วิญญูชน.

กรุงเทพมหานคร

นัทธี จิตสว่าง .นักโทษล้นคุกกับมาตรการทางเลือกในการปฏิบัติต่อผู้กระทำผิดโดยไม่ใช้เรือนจำ.

http://www.gotoknow.org/posts/497865 สืบค้น 25 มิถุนายน 2556

บทบรรณาธิการฐานเศรษฐกิจ.http://www.thanonline.com/index สืบค้น 25 มิถุนายน 2556

ศุภสวัสดิ์ ชัชวาลและวสันต์ เหลืองประภัสร์.2554. การกระจายอำนาจกับวิกฤติการเมืองไทย.      

สำนักพิมพ์ภาพพิมพ์.กรุงเทพมหานคร

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย:TDRI.ทางเลือกในการเพิ่มประสิทธิภาพในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา http://www.tdri.or.th สืบค้น 25 มิถุนายน 2556