*
มานะ วินทะไชย
ปัจจุบันเป็นที่ประจักษ์ชัดว่า
ไม่มีระบบอื่นใดอีกแล้วในสังคมไทยที่จะมีขอบข่ายของอำนาจ หน้าที่ ความรับผิดชอบ
ประเภทของกิจกรรมและโยงใยของหน่วยงานประเภทต่างๆ เป็นเสมือนหนึ่งใยแมงมุมหลายสี
หลากประเภท เป็นระบบที่ใหญ่โตเทอะทะ อืดอาด อุ้ยอ้าย แต่ก็มีอำนาจมหาศาล
เกี่ยวข้องสัมพันธ์กับชีวิตประชาชนตั้งแต่เกิด กระทั่งตาย โครงสร้างระบบราชการไทย
เป็นมรดกตกทอดมาในสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ตั้งแต่ พ.ศ. 2435
(ค.ศ.1892) (ธวัช,2536:367) นับถึงปัจจุบันเกือบ 120 ปี
ทั้งนี้ เบื้องหลังการปฏิรูปประเทศ ผ่านการปฏิรูประบบราชการในครั้งนั้น
อยู่ภายใต้ปรัชญาการสร้างรัฐราชการ (Bureaucratic State) ในยุคปฏิวัติอุตสาหกรรมของ Max Weber (1864-1920)
นักปรัชญาการเมือง-สังคมวิทยาชาวเยอรมัน ที่มองว่าระบบการเมืองสมัยใหม่ทุกระบบ
จำเป็นต้องมีการจัดองค์กรแบบข้าราชการ เพื่อบริหารองค์กรขนาดใหญ่ที่สลับซับซ้อน
(วิทยากร,2545:26) โดยระบบราชการตามแนวความคิดของ Max
Weber ประกอบด้วย 7 ลักษณะสำคัญ ดังนี้ (ปริญญา,2547:18-19)
1. หลักลำดับชั้น
ระบบราชการมีการจัดหมวดหมู่ ตำแหน่งต่างๆ เป็นลำดับชั้น เพื่อให้ข้าราชการลำดับสูง
ควบคุมบังคับบัญชาข้าราชการลำดับล่าง
2. มีการกำหนดขอบข่าย
อำนาจหน้าที่ของแต่ละตำแหน่งอย่างละเอียดและเป็นลายลักษณ์อักษร
3. การทำงานเป็นไปตามระเบียบ
แบบแผนที่กำหนดชัดเจน
4. ข้าราชการต้องเป็นกลาง
5. ข้าราชการมีความเชี่ยวชาญในงาน
มีระบบสวัสดิการ ค่าตอบแทน และความก้าวหน้าเป็นรางวัล
6. ระบบราชการมีโครงสร้างถาวร
ทั้งลำดับชั้น และอำนาจ หน้าที่ตามตำแหน่งกำหนดไว้ชัดเจน
7. ระบบราชการจะปกปิดความรู้เกี่ยวกับองค์กร
ไม่ให้คนภายนอกรู้ ไว้ภายใต้ความซับซ้อนของกลไกการทำงาน
เป็นวิธีการเสริมสร้างอำนาจขององค์กร
โดยสรุป องค์กรราชการ
เป็นระบบการทำงานที่ให้ความสำคัญอย่างมากกับ กฎ ระเบียบ
สายการบังคับบัญชาตามลำดับชั้น เน้นความเชี่ยวชาญและอำนาจตามตำแหน่งหน้าที่
ภายใต้โครงสร้างที่ถาวร ตายตัว
กล่าวได้ว่าระบบราชการไทย
ทั้งรูปแบบการบริหารจัดการและอุดมการณ์ของผู้ปฏิบัติงานตกอยู่ภายใต้ปรัชญา
รัฐราชการ (Bureaucratic State) ของ Max Weber ร่วมศตวรรษ
สิ่งที่อยู่ควบคู่กับระบบราชการเสมอมา
คือ คำถามถึงประสิทธิภาพในการพัฒนาประเทศและการรับใช้ประชาชน ประกอบกับความเปลี่ยนแปลงแนวทางการบริหารและพัฒนาภาคการเมือง
เศรษฐกิจ สังคม ซึ่งส่งผลต่อการปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์การบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ที่ให้ความสำคัญกับการประสานการทำงานร่วมกัน
ไม่ทำงานแยกส่วนต่างหน่วย ต่างทำ ที่เรียกว่า “บูรณาการ” จึงเกิดขึ้น อย่างเป็นทางการในปี พ.ศ.2546
ภายใต้หลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ที่กำหนดให้ภารกิจใดมีความเกี่ยวข้องกับหลายส่วนราชการ
หรือเป็นภารกิจที่ใกล้เคียงหรือต่อเนื่องกัน ให้ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องนั้น
กำหนดแนวทางการปฏิบัติราชการ เพื่อให้เกิดการบริหารราชการแบบบูรณาการร่วมกัน
โดยมุ่งให้เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ (พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี
พ.ศ.2546 มาตรา 10 วรรคแรก)
กล่าวอีกนัยหนึ่ง “บูรณาการ” เป็นสิ่งหนึ่งที่เข้ามารวมกันกับอีกสิ่งหนึ่ง
เพื่อทำให้สิ่งที่มีอยู่เพิ่มพูน เกิดความสมบูรณ์มากกว่าเดิม
โดยการเอื้อประโยชน์ต่อกัน (ปรางค์วิไล,2548:29)
นับแต่นั้นมาคำว่าบูรณาการ
ก็แพร่หลายไปในทุกมิติกิจกรรมของหน่วยงานภาครัฐ
ไม่ว่าจะเป็นการจัดทำแผนยุทธศาสตร์แบบบูรณาการ
การจัดทำงบประมาณแบบบูรณาการ
การประเมินผลการดำเนินงานแบบบูรณาการ
การตรวจราชการแบบบูรณาการ ตลอดจนโครงการและกิจกรรมบูรณาการ อีกหลากหลาย โดยไม่สนใจว่าการดำเนินงานเหล่านั้น
จะสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ของการบูรณาการได้อย่างแท้จริงหรือไม่
แต่มั่นใจได้อย่างหนึ่งว่าหลักคิดบูรณาการ ที่เน้นการทำงานร่วมกัน
เสมือนว่าไม่มีกฎระเบียบระหว่างหน่วยงานที่คอยกั้นกาง ให้ต้องคำนึงถึง
ไม่มีสายบังคับบัญชาตามลำดับขั้นในการพิจารณาตรวจสอบ หรืออนุมัติทรัพยากร
ไม่ว่าจะเป็นเจ้าหน้าที่ งบประมาณ วัสดุอุปกรณ์ในการร่วม บูรณาการการทำงาน
ไม่มีประเด็นความเชี่ยวชาญหรือความถนัดในงานให้ต้องไตร่ตรองเมื่อได้รับมอบหมายภารกิจ
ล้วนแต่ขัดแย้งกับหลักคิดรัฐราชการ ของ Max Weber โดยสิ้นเชิง
และหากพิจารณาบนพื้นฐานความจริงของระบบราชการไทย
ภายใต้การปกคลุมของอุดมการณ์รัฐราชการดังกล่าว ทั้งในมิติโครงสร้างองค์กร
และกรอบแนวคิด ความเชื่อที่หวงแหนอาณาจักรของตน ไม่ต้องการให้ใครมายุ่งเกี่ยว
และไม่ต้องการสัมพันธ์กับใครหรือหน่วยงานใด
ในกรณีที่จะเป็นการเพิ่มภาระหน้าที่หรือนำความยุ่งยากมาให้
นอกเหนือจากภารกิจประจำวันแล้วละก็ ยาก ที่คำว่าบูรณาการ
ที่เพิ่งปรากฏในกฎหมายระดับพระราชกฤษฎีกา ยังไม่ถึง 10 ปีในระบบราชการไทย
จะสามารถเกิดขึ้นได้อย่างเป็นรูปธรรมจับต้องได้จริง
ในส่วนของการบูรณาการงานในกระบวนการยุติธรรม
ผู้เขียนในฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบงานด้านนโยบายและแผน ได้มีโอกาสเข้าร่วมการประชุม/สัมมนาและเป็นคณะทำงานจัดทำแผนของหน่วยงานในกระทรวงยุติธรรมและกระบวนการยุติธรรมบ่อยครั้ง
เห็นว่าการบูรณาการการทำงานของหน่วยงานกระทรวงยุติธรรมหรือกระบวนการยุติธรรม มักใช้วิธีบูรณาการผ่านทางการจัดทำแผนยุทธศาสตร์ร่วมกัน
เช่น แผนยุทธศาสตร์กระทรวงยุติธรรมแบบบูรณาการ แผนแม่บทบูรณาการกระบวนการยุติธรรม
เป็นต้น ซึ่งยังไม่ใช่การ บูรณาการอย่างแท้จริงตามหลักคิดข้างต้น ด้วยเหตุที่
แม้จะชื่อว่าแผนบูรณาการ แต่วิธีการปฏิบัติยังใช้วิธีต่างหน่วยต่างทำ
กล่าวคือ ในระดับแผนงาน/โครงการ งบประมาณ หรือการใช้ทรัพยากรอื่นๆ ก็เป็นภารกิจเฉพาะของหน่วยงาน
ในส่วนของตัวชี้วัดผลการดำเนินงาน ก็ต่างหน่วยต่างทำ แยกกันวัด แยกกันเก็บ
แยกกันรายงานผลไปรวมที่หน่วยงานประมวล
แยกกันรับผิดชอบเมื่อผลการดำเนินงานไม่เป็นไปตามเป้าหมาย การปรับปรุงแก้ไข
ก็เป็นเรื่องของเจ้าของตัวชี้วัด ไม่ใช่หน่วยงานกลาง ไม่ใช่หน่วยงานกระบวนการ
ทั้งนี้ จะเห็นได้ว่า แผนบูรณาการเป็นแต่เพียงรูปแบบของการ “มัดแผน” หรือ“แผนข้าวต้มมัด” โดยนำองค์ประกอบข้างต้นของหน่วยงานในสังกัดกระทรวงหรือกระบวนการ
มาร่วมบรรจุไว้ด้วยกัน ให้เห็นว่าเกี่ยวข้อง แต่ไม่อนุญาตให้ก้าวก่าย-ใช้ทรัพยากรร่วม
จะมีความสัมพันธ์-เชื่อมโยง-สอดคล้องกันภายใต้ยุทธศาสตร์หลัก หาใช่การร่วมดำเนินการ
เพื่อ “เพิ่มพูนความสมบูรณ์และเอื้อประโยชน์ต่อกัน” ตามหลักการบูรณาการที่แท้จริง ทั้งนี้ ไม่ต้องกล่าวถึงว่า หากแผนยุทธศาสตร์
หรือแผนกลยุทธ์นั้น ไม่ได้นำไปสู่การปฏิบัติ
กล่าวสำหรับงานราชทัณฑ์
ปัญหาที่ประสบอยู่และหนักหน่วงยิ่ง คือ “ผู้ต้องขังล้นเรือนจำ” และแนวทางการแก้ไขสำคัญที่เชื่อว่าได้ผลและแก้ปัญหาได้
จากการระดมความคิดจากหลายเวทีการประชุม/สัมมนา รวมทั้งงานวิจัยต่างๆ
ก็มักจะมีข้อสรุปสุดท้ายที่ใครๆ ก็ไม่อาจปฏิเสธ และเชื่อว่าจะเป็น “มรรค” ที่สามารถนำไปสู่ผล
ที่เรารอคอย นั่นคือ การร่วมมือกัน การประสานงานกัน และที่สุดก็ต้องบูรณาการการทำงานร่วมกันระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง
โดยเฉพาะหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรมตั้งแต่ต้นทางถึงปลายทาง แล้วยังไง ? ….โดยสถานภาพขององค์กรหลักกระบวนการยุติธรรม
ล้วนเป็นหน่วยงานในระบบราชการต่างสังกัด ต่างกฎ-ระเบียบ ต่างอำนาจหน้าที่
ต่างสายการบังคับบัญชาและต่างวัฒนธรรมองค์กร กล่าวคือ
สำนักงานตำรวจแห่งชาติ : ไม่สังกัด กระทรวง ทบวงใด แต่อยู่ในบังคับบัญชาและการสั่งการของ
นายกรัฐมนตรี
สำนักงานอัยการสูงสุด : เป็นองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ 2550
ที่เป็นอิสระในการสั่งคดี การบริหารงานบุคคล
การงบประมาณ และปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปโดยเที่ยงธรรม
ศาลยุติธรรม : เป็นองค์กรที่ใช้อำนาจที่เป็นหนึ่งในสามของอำนาจอธิปไตย
มีอิสระในการพิพากษาอรรถคดีให้เป็นไปโดยถูกต้อง รวดเร็ว เป็นธรรม
กรมราชทัณฑ์: เป็นหน่วยงานราชการบริหารส่วนกลาง ระดับกรม ในสังกัดฝ่ายบริหาร
ภายใต้การบังคับบัญชาและสั่งการของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม
จากปรัชญาระบบราชการอันทรงอิทธิพลของ
Max
Weber ที่กล่าวมาประกอบกับการอยู่ภายใต้โครงสร้างระบบราชการที่แข็งตัวเช่นนี้ของหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรมดังกล่าว
จะมีความเป็นไปได้มากน้อยเพียงใด กับการบูรณาการการทำงานเพื่อพัฒนาและแก้ไขปัญหาร่วมกัน
?
กล่าวสำหรับระบบราชการไทย คงต้องรอพิสูจน์กันว่า
หลักคิดการบริหารจัดการที่ดี-หลักการบริหารการเปลี่ยนแปลง จะสามารถมีอิทธิพลเหนือโครงสร้างที่ยากต่อการยืดหยุ่นและอุดมการณ์ที่เน้นการสร้างและครอบครองอาณาจักร
ซึ่งเป็นบรรทัดฐานดั้งเดิม ที่สืบทอด ครอบงำการบริหารราชการแผ่นดินมาร่วมศตวรรษ ได้หรือไม่
?
แล้วปัญหา “ผู้ต้องขังล้นเรือนจำ” จะต้องรอการบูรณาการร่วมกันในการแก้ไขปัญหาอีกนานเพียงใด
? หรือว่าสุดท้ายแล้ว
ทุกสิ่งทุกอย่างจะจบลงด้วยการมีแผน...เป็นแผนบูรณาการ ?
ด้วยเหตุดังกล่าว
ผู้เขียนเห็นว่า จำเป็นอย่างยิ่งที่เวทีการประชุม/สัมมนา เพื่อ “บูรณาการ” การแก้ไขปัญหางานราชการ ไม่ว่ามิติใดๆ
จะต้องพิจารณาและยอมรับข้อจำกัดเชิงโครงสร้างของระบบราชการที่เป็นอยู่และหาทางแก้ไขปัญหาร่วมกันเป็นอันดับแรก
ก่อนที่จะไปแก้ไขปัญหาในประเด็นอื่นๆ
เอกสารอ้างอิง
ธวัช
วิชัยดิษฐ์ .2536.รัฐประศาสนศาสตร์:
รวมผลงานของนักวิชาการไทย.สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์
มหาวิทยาลัย. กรุงเทพมหานคร
ปรางค์วิไล
ชัยยา .2548.บทบาทผู้ว่าราชการจังหวัดแบบบูรณาการต่อการพัฒนาจังหวัด.วิทยานิพนธ์
ศิลปศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชารัฐศาสตร์.มหาวิทยาลัยรามคำแหง
ปริญญา วิรัตติยา.2547.ความรู้ ความเข้าใจเกี่ยวกับการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีของข้าราชการ
สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี.วิทยานิพนธ์ศิลปศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชารัฐศาสตร์.
มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์
พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี
พ.ศ.2546
วิทยากร
เชียงกูล.2545.อธิบายศัพท์การเมืองการปกครองสมัยใหม่.สำนักพิมพ์สายธาร. กรุงเทพมหานคร
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น
น้อมรับข้อคิดเห็นครับ